AL DEFENSOR DEL PUEBLO

D. JOSÉ MIGUEL VILLA ANTOÑANA, Secretario General de la Federación de Servicios de la Unión General de Trabajadores (FES-UGT), con domicilio social sito en: Avenida de América, 25- 1 y 7ª planta (28002-Madrid)

Que dicha solicitud se formula, en la medida en que las representadas por los que suscriben el presente escrito no tiene legitimación para interponer el ya citado recurso, teniendo sin embargo un interés legítimo y directo con la regulación legal referida toda vez que su ámbito de actuación incluye a los trabajadores y a los impositores de las Cajas de Ahorros, así como a consumidores y usuarios de productos y servicios financieros y beneficiarios de la obra social de las Cajas, y por los motivos que a continuación se exponen :

En primer lugar, entendemos que el citado Real Decreto-Ley se ha dictado por el gobierno de la nación, con vulneración del artículo 86.1 de la Constitución Española, puesto que no se dan en este caso los presupuestos habilitantes para legislar en esta forma, toda vez que no existe en modo alguno ni extraordinaria ni urgente necesidad, por lo que a continuación apuntamos.

El marco normativo en el que se mueven las Cajas de Ahorro se había visto modificado ya mediante la entrada en vigor de una sucesión de normas ( Real Decreto-ley 9 / 2009, de 26 de junio, sobre reestructuración bancaria y reforzamiento de los recursos propios de las entidades de crédito, Real Decreto-ley 11/2010, de 9 de julio, de órganos de gobierno y otros aspectos del régimen jurídico de las Cajas de Ahorros ) en un proceso que ha durado casi dos años, circunstancia ésta que, por sí sola niega la existencia de una extraordinaria y urgente necesidad, supuesto esencial para que el gobierno quede habilitado para legislar mediante Real Decreto-Ley.

Mediante la norma en cuestión, y según se manifiesta expresamente en el prólogo que a modo de exposición de motivos contiene la misma se persiguen dos objetivos. Uno de ellos sería reforzar el nivel de solvencia de las entidades de crédito españolas mediante un elevado nivel de exigencia con relación al capital de máxima calidad, con objeto de disipar cualquier duda sobre su solvencia. El otro objetivo sería acelerar la fase final de los procesos de reestructuración de las entidades de crédito a través del marco indispensable creado por el Real Decreto-Ley 11/2010.

Para dichos objetivos, el ejecutivo entiende que los medios adecuados y que la norma contiene, son, básicamente, el reforzamiento del capital de las entidades del sector financiero y la adaptación del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (en adelante FROB ), creado a través del Real Decreto-Ley 9/2009, de 26 de junio.

A este respecto, debemos señalar que aunque en abstracto, tanto los objetivos como los medios para la consecución de los mismos que contiene el Real Decreto-Ley 2/2011 tienen por destinatarios a todas las entidades financieras, sea cual sea su naturaleza jurídica, lo cierto es que las exigencias de capital principal, las alusiones a la aceleración de los procesos de reestructuración, así como a la norma reguladora de las modificaciones de órganos de gobierno y otros aspectos del régimen jurídico de las Cajas de Ahorro ( R.D.-Ley 11/2010 ) y a las modificaciones que produce en la que regula el propio FROB que sólo se ha utilizado en la Cajas de Ahorro, evidencian que el nuevo Real Decreto-Ley está destinado fundamentalmente a este tipo de entidades de crédito.

En resumen, el objetivo del gobierno son las Cajas de Ahorros, constituyendo el Real Decreto-Ley 2 /2011 una “ vuelta más de tuerca “ en un proceso legislativo precedido por los otros dos citados en el párrafo anterior que juntos constituyen un todo articulado y bien organizado que no tienen otro objetivo que la eliminación total del modelo de estas entidades de crédito. Modelo del que hay que decir, que profundamente arraigado a través de la historia en la sociedad española ha jugado y juega un papel fundamental de cohesión social y de potenciación y desarrollo de la economía en general y con un protagonismo especial respecto de las pequeñas y medianas empresas y de los particulares, contribuyendo durante décadas, a través de su especial atención a estos colectivos, sin por ello dejar de cumplir con su función, también con los grandes grupos empresariales, al mantenimiento y la creación de empleo. Todo ello por no hablar de la obra social, característica que hace únicas a estas entidades en lo que supone de “devolver” a la sociedad, una parte de los beneficios obtenidos a través del negocio financiero. A través de la obra social se sufragan centenares de actividades que tienen que ver, entre otras muchas, con la lucha contra la pobreza y la exclusión social, con el cuidado de nuestros mayores, con la atención, formación e integración en el mercado laboral de las personas con discapacidad, con proporcionar cuidados socio sanitarios, o con la conservación de patrimonio histórico y la promoción de la cultura.

A este respecto cabe decir que los recursos destinados a la obra social ya se estaban viendo mermados como consecuencia de la crisis económica. En el 2008 dichos recursos ascendían a 2.058 millones de euros, en el 2009 cayeron hasta 1.775 millones de euros según la Confederación Española de Cajas de Ahorros y las primeras estimaciones apuntan a que en el 2010 el montante ha caído hasta la cifra de 1.400 millones de euros, situándose en niveles del 2005. Los efectos de las exigencias contenidas en el R.D.-Ley 2/2011 pueden suponer la desaparición del modelo de las Cajas de Ahorro, con claro detrimento del interés general, al verse prácticamente imposibilitados la mayor parte de los ciudadanos de optar al crédito, al que antes tenían acceso, precisamente porque se trataba de las Cajas de Ahorro, ya que en muchos casos eran las únicas entidades financieras que atendían determinadas situaciones de necesidades de liquidez y en determinadas condiciones, siempre, más favorables que los bancos. Nos encontramos ante lo que ya algunos han denominado la desamortización del siglo XXI.

No se entiende que a través de la norma de la que mediante el presente escrito se pretende la actuación de esa institución en pos de su declaración de inconstitucionalidad, se establezcan unas exigencias de mínimos de capital principal que se sitúan en el 8 por ciento con carácter general y en el 10 por ciento para aquellas entidades que superen el 20 por ciento de financiación mayorista y no hayan colocado títulos representativos de su capital social en un porcentaje de, al menos, el 20 por ciento, a terceros, ( Artículo 1 de Real Decreto-ley 2/2011 ), siendo esta segunda condición especialmente lesiva para las Cajas de Ahorros, a las que con carácter general se les exigirá el 10% a diferencia de los bancos a los que se les demandara el 8%.

Como quiera que la única forma de reducir del 10% al 8% es convirtiéndose en un Banco y situar en manos de terceros al menos el 20% del capital, se fuerza de esta manera discriminatoria a las Cajas de Ahorro a convertirse en Bancos, abandonando las formas de actuar que les son propias, y con ello la supresión de la obra social.

 Y todo ello, con carácter inmediato, con el objetivo, como se dice en la propia norma, de acelerar la fase final de los procesos de reestructuración de la entidades, cuando, tras los test de estrés realizados por la Unión Europea en julio del 2010, el sector financiero español y sobre todo las Cajas de Ahorros han experimentado un proceso de transformación que como se reconoce en la propia norma, ha pasado de contar con 45 entidades individuales, con un tamaño medio de 28.504 millones de euros, a situarse ahora en tan sólo 17 entidades o grupos de entidades con una reducción más que significativa de sucursales y de personal con más de 1500 sucursales cerradas y una pérdida de 15.000 empleos. Y además están previstas por parte de la Autoridad Bancaria Europea (EBA) unas nuevas pruebas de resistencia, por supuesto, con las exigencias vigentes en la Unión Europea, que se efectuarán en los próximos meses.

La norma en cuestión, evidencia una vez más su verdadero objetivo de acabar con el modelo de las Cajas de Ahorros como entidades financieras cuando favorece la constitución de nuevos bancos y cooperativas de crédito que absorban el negocio de otras entidades de crédito, al eliminar las limitaciones temporales que existían hasta ahora para dicho tipo de entidades, excluyendo de este mismo trato favorecedor a las Cajas de Ahorros de nueva creación. Tampoco estarán sujetos a dichas limitaciones temporales los bancos de nueva creación, filiales de una entidad de crédito domiciliada en la Unión Europea         ( Disposición Adicional Segunda del Real Decreto-ley 2/2011 ).

Así mismo, se establecen medidas discriminatorias respecto de las Cajas de Ahorro cuando de establece que la solicitud de actuación del FROB por parte de las Cajas de Ahorros exige el traspaso de su actividad financiera a un banco, lo  que no ocurre con las sociedades cooperativas de crédito. ( Artículo 11 del Real Decreto-ley 9/2009, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 2/2011 )

Hoy podemos afirmar que no hay dudas que disipar acerca de la solvencia del sistema financiero español y que los procesos de reestructuración necesarios están ya, o concluidos o camino de concluirse, todo ello conforme a las directivas comunitarias que regulan la materia en la actualidad y que inspiradas en los acuerdos de Basilea II han sido adecuadamente transpuestas al ordenamiento jurídico español vigente.:

- Directiva 2006/48/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, relativa a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio, posteriormente modificada, que fue transpuesta mediante la Ley 36/2007, de 16 de noviembre por la que se modifica la Ley 13/1985, de 25 de mayo, de coeficientes de inversión, recursos propios y obligaciones de información de los intermediarios financieros y otras normas del sistema financiero, desarrollada por el Real Decreto 216/2008, de 15 de febrero, de recursos propios de entidades financieras.

- Directiva 2006/49/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de junio de 2006, sobre la adecuación de capital de las empresas de inversión y las entidades de crédito, que se transpuso mediante la Ley 47/2007, de 19 de diciembre, por la que se modificó la Ley 24/1988, de 28 de julio, del Mercado de Valores, desarrollada por el Real Decreto 216/2008, de 15 de febrero, de recursos propios de entidades financieras.

En relación con esta normativa y en desarrollo de la misma se emitieron la Circular 12/2008 de la CNMV, de 30 de diciembre, sobre solvencia de las empresas de servicios de inversión y sus grupos consolidados y la Circular 3/2008 del Banco de España, de 22 de mayo, sobre determinación y control de los recursos propios mínimos.

Con posterioridad, las directivas antes citadas se vieron modificadas por la Directiva 2009/111/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, en lo que respecta a los bancos afiliados a un organismo central, a determinados elementos de los fondos propios, a los grandes riesgos, al régimen de supervisión y a la gestión de la crisis.

Hay que decir que en aplicación del conjunto de esta normativa en vigor, y actualizada en función de la crisis económica, las exigencias de capital principal, en términos de equivalencia, toda vez que la definición del concepto no está fijada con los mismos criterios que los adoptados en los acuerdos de Basilea III, no excede del 6 por ciento.

Es el propio Banco de España el que en la nota informativa que hizo pública inmediatamente después de la convalidación por el Congreso de los Diputados del Real Decreto-Ley 2/2011, el que, haciendo pública la situación de solvencia de todas y cada una de las entidades financieras, pone de manifiesto la suficiencia del sistema financiero español, en el que sólo un porcentaje nada significativo de entidades financieras se encuentran con algunas dificultades para las que, según dicha nota, ya están previstas por las propias entidades y aceptadas por el propio supervisor las soluciones a dichas dificultades.

Es a pesar de todo lo dicho, que ahora, el ejecutivo cambia las reglas del juego, introduciendo en una norma con rango de ley los criterios de capitalización que los acuerdos de los Bancos Centrales y de los Supervisores de Basilea III, de 12 de septiembre de 2010, han previsto que deberían aplicarse a partir del año 2013. Es decir, que con un absoluto desprecio al principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución Española y sin esperar a que la Unión Europea adopte o no los acuerdos de Basilea III a través de una norma jurídica, nos encontramos con que las entidades financieras españolas ya han de cumplir con lo que no tienen que cumplir ninguna otra de ningún otro país de la Unión.

A nadie se le escapa la desventaja competitiva que esto supone para las entidades financieras españolas respecto de las del resto de los países de la Unión Europea que al día de hoy aún se rigen por las normas comunitarias en vigor, inspiradas en los acuerdos de Basilea II, no sólo en sus propios países, sino que según el propio Real Decreto-Ley 2/2011, también las sucursales en España de las entidades financieras de los países comunitarios van a verse favorecidos respecto de las entidades financieras españolas al no resultarles de aplicación las mayores exigencias de capital contenidas en el mismo, quebrando con ello el principio de competencia que no es sólo un elemento consustancial del modelo de organización económica de nuestra sociedad, sino que es la más importante forma en que se manifiesta el ejercicio de la libertad de empresa, siendo la defensa de la competencia un mandato a los poderes públicos que emana directamente del artículo 38 de la Constitución Española, desarrollado por la Ley 15 / 2007, de 3 de Julio, de Defensa de la Competencia.

A todo ello hay que añadir que no sólo en criterio de los firmantes, sino también del Banco Central Europeo, el gobierno de España no ha medido el impacto que sobre la economía en general puede tener las medidas adoptadas en cuanto a las exigencias de capital principal.

Una vez publicado en el B. O. E., el Real Decreto-Ley 2/2011, el 3 de marzo de 2011 la Secretaría de Estado de Economía de España solicitó del BCE un  dictamen acerca del contenido de la norma.

El Banco Central Europeo en su Dictamen de 9 de Marzo de 2011 señala en primer lugar que tanto la competencia consultiva del BCE como la obligación de consulta de los gobiernos de los estados miembros de la U.E. dimanan del artículo 127.4 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y en la Decisión 98/415/CE y está referido a los proyectos de disposiciones legales. Por ello, señala el BCE que una vez que el Real Decreto-Ley ya ha entrado en vigor a la fecha de solicitud del dictamen, éste se emite con esa salvedad y se orienta al debate parlamentario para la convalidación del R. D .L ., y a cualquier enmienda al mismo y a su ulterior desarrollo, recordando a las autoridades españolas acerca de la necesidad y la obligación de velar por el cumplimiento efectivo de la Decisión 98/415/CE, que no es otra cosa que cumplir con el deber de consultar al BCE, formulando sus consultas en una fase apropiada del proceso legislativo.

Este reproche del BCE al gobierno de España se realiza aún sin saber el BCE que en absoluto era la intención del gobierno tramitar el R. D. L. 2/2011 como proyecto de ley, tal y como le posibilita el artículo 86.3 de la Constitución Española, sino que fue sometido a debate y votación de totalidad en el Congreso de los Diputados, al día siguiente de la emisión del dictamen, sin posibilidad por tanto de que los grupos parlamentarios presentasen enmienda alguna.

Desde el punto de vista del fondo del asunto, el dictamen del Banco Central Europeo señala que : “ el R. D. Ley 2/2011 establece varias posibilidades de capitalización para todas las entidades y medidas específicas de capitalización para las Cajas de Ahorros, y contiene unas normas de aplicación con un calendario muy exigente “ , para añadir más adelante que “ ….el adelanto de unos dos años respecto del calendario global de aplicación del Acuerdo de Basilea III sobre capital de las entidades de crédito podría ser complicado para estas e incrementar el riesgo de efectos negativos transitorios en los flujos de crédito a la economía real.

Debe tenerse en cuenta que los estudios del Comité de supervisión bancaria de Basilea y del Grupo de evaluación macroeconómica de la JEF han concluido que la introducción del Acuerdo de Basilea III con el planteamiento gradual previsto tiene unos costes macroeconómicos transitorios relativamente modestos. Este no sería el caso de la introducción acelerada prevista en el Real Decreto-Ley. Los efectos mencionados deberían, no obstante, examinarse detenidamente en vista de la especial situación de la economía española. Además, debe tenerse en cuenta que el Comité de Basilea optó por medidas transitorias precisamente para conciliar las necesidades de mayor estabilidad financiera y disponibilidad de crédito “ .